回顾两会 | 读医药创新相关热点议案

5月28日随着十三届全国人大三次会议闭幕，至此2020年全国两会（全国政协十三届三次会议和十三届全国人大三次会议）正式结束。与往年不同的是今年的两会是在全球新冠疫情肆虐，中国在疫情防控常态化取得优秀进展的背景下进行。2020年是受新冠疫情冲击影响严重的一年，同样也是全面建成小康社会攻坚决胜年，这对于中国的医药行业而言，肩上的任务与挑战之大不言而喻。我国创新药研发起步相比欧美、日本等发达国家较晚，整体自主创新能力及配套政策制度相比仍有较大差距，这在围绕新冠疫情治疗性药物或疫苗的开发竞赛中尤为明显。此次两会的成功召开又为接下来的深化推进医药行业改革带来哪些助力？针对进一步完善国内创新药研发环境，人大代表与政协委员的提议议案中的热点又围绕哪些方面？对此次两会中关于创新药研发热点关注方面加以整理如下：

一、2020年健康领域发展总基调

今年的两会政府报告中关于健康领域发展主要围绕加强公共卫生体系建设、提高基本医疗服务水平两大方面，具体包括新冠疫苗、药物及快检设备的研发、公共卫生人才队伍建设、食品药品监管等细分领域推进落实。

二、医药创新关注热点

新药审评审批

代表建议/议案：

全国人大代表、贝达药业董事长丁列明：

“为进一步加快创新药上市，优化审评审批流程，建议1）落实《药品注册管理办法》，改“串联”为“并联” ；2）进一步完善IND沟通交流会申请制度； 3）进一步提高项目审评沟通效率。”

近年来随着我国医药工业的快速发展，国内疾病谱发生较大变化，公众对用药需求日益增长，但同时由于我国药物研发起步较晚，药物审评审批制度存在滞后，药品审评积压、审批流程慢等问题日益突出，极大地制约了药物创新积极性。

为妥善解决药物审评审批问题，鼓励创新药发展，国家及相关监管部门出台了一系列的政策。2015年国务院发布《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》，提出了开展以提高审评审批质量、解决注册积压问题、鼓励以研究和创新药为目的的注册审评改革；2017年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》中又对加快药品审评审批、鼓励新药研发创新作出进一步的规定。

2015年以来在顶层政策的引导下，国家药品监督管理局药品审评中心（CDE）采取了一系列改革举措，其中包括加强审评项目管理、细化审评序列、强化时限管理、成立专项小组、增加审评人员（CDE审评员的数量从改革前的100人左右增加到700人左右）、授权分级签发、制修订审评要点、规范技术要求等,积压的审评审批存量有了较为明显的下降[1]。

图1 2015年-2019年审评审批存量变化趋势

除了药品审评审批存量自2015年以来出现明显下降以来，临床试验申报时间/新药上市申请时间（IND/NDA）的变化更值得关注。

表1 2014-2018年不同类型新药IND/NDA获批的中位时长比较（天）[2]

根据上述表1显示，除预防性生物制品外，各类型新药IND获批的中位时长均呈现缩短趋势，而NDA的获批时长却大幅增长，这可能与2015年开展临床数据核查行动以及药品注册检验的品种能否及时获得检验报告有关。从现场核查网上公示到核查意见转至CDE大致需要3 个月左右的时间，再由CDE进行综合审评。药品注册检验工作由药品检验机构负责：生物制品由中国食品药品检定研究院（以下简称“中检院”）承担；化学药品一般由中检院分派到各口岸药检所承担，各口岸药检所的检验报告完成后返回至中检院，确定无误后再由中检院统一反馈至CDE。按照《药品注册管理办法》规定，承担进口药品注册检验工作的药品检验所应当在60日内完成注册检验并将检验报告报送中检院；特殊药品和疫苗类制品的注册检验应当在90日内完成。而实际上由于种种原因，很少有能够按时限完成注册检验的品种，一般都需要180～360 日。CDE 获得中检院反馈的药检报告后，会继续开展技术审评，而在等待药检报告时CDE会暂停相关审评工作[2]。为解决相关问题，2020年国家市场监督总局发布新版的《药品注册管理办法》，进一步优化审评审批工作流程，将原来的审评、核查和检验由“串联”改为“并联”并明确审评总时限，有效提高了各审评审批板块的效率，有利于加快自主创新药上市审评速度。

此外在优化药品审评审批上，全国人大代表、贝达药业董事长丁列明还建议进一步完善IND沟通会议制度。为有效加快药物上市进程，鼓励药物研发自主创新，对标美国FDA的Pre-IND会议，2018年7月国家药品监督管理局发布《关于调整药物临床试验审评审批程序的公告》，正式推进IND申报前的沟通交流会制度。2019年4月国家药监局发布《M4:人用药物注册申请通用技术文档（CTD）》一文件中把IND申报前的沟通会议作为必做申请，与2018年《公告》中“对于技术指南明确、药物临床试验有成熟研究经验…….，申请人可不经沟通交流直接提出临床试验申请”有较大调整。在对企业进行调研中发现， 2019年从提交会议申请到获得回复最长历经70个工作日（100日左右），是2018年会议沟通制度试运行时平均回复周期的2.5倍。针对这一现象丁列明代表建议参考2018年《关于调整药物临床试验审评审批程序的公告》，对于经验丰富的对申报产品研究透彻的创新药企业，或者临床急需的新药品种，开辟绿色通道，免于提交沟通交流会申请，让药物更快向临床推进。

人类遗传资源管理

代表建议/议案：

全国人大代表、贝达药业董事长丁列明：

提交《关于进一步优化人类遗传资源审批流程的建议》。

全国人大代表、烟台荣昌制药股份有限公司董事长王威东：

“应该优化遗传办审批管理程序，不涉及遗传资源出口的可以考虑备案制，对遗传办审批流程出台文件进行明确，避免方案在不同专家手中重复修改。”

全国政协委员、北京大学第一医院儿科教授丁洁：

“由遗传办管理我们国家的遗传资源，我举双手赞成，这绝对必要且重要，但过程需要简化。”

人类遗传资源材料是指含有人体基因组、基因等遗传物质的器官、组织、细胞等遗传材料[3]。为更好地保护和利用人类遗传资源，我国于1998年出台第一个关于人类遗传资源管理法规《人类遗传资源管理暂行办法》，对我国人类遗传资源的管理体制、基于我国人类遗传资源开展的国际合作以及出口遗传资源的审批流程作出了规定。

2015年、2019年国家科技部陆续发布《人类遗传资源采集、收集、买卖、出口、出境审批行政许可事项服务指南》、《中华人民共和国人类遗传资源管理条例》。根据颁布的条例指南，国家遗传资源办公室（以下简称“遗传办”）对国内遗传资源加大管控力度，针对有外资参与的医药企业和研究机构，都需要纳入行政审批范畴。这一审核程序的加入使得需要进行人类遗传资源采集、收集的药物临床试验项目前期申报投入的时间成本增加，一定程度上延长了新药上市的时间。

随着中国2017年加入ICH，国际多中心临床试验盛行，国内的临床试验与国际合作日益紧密，且近年来国家逐步放宽外资进入中国投资条件，境外资本进入本土药企成为合资企业明显增加，这些因素交织使得现阶段专职审评人员数量欠缺、审评项目繁多且评审范围过大等困境的国家遗传办在新药临床评审上面临更大的挑战，该如何平衡好国内创新药上市提速以及保护我国人类遗传资源不泄露。

针对人类遗传资源管理优化，全国人大代表、荣昌制药董事长王威东建议更清晰界定公司的权属性质，按照外资参股比例细分合资企业，不要因为引入外资就过度监管；全国人大代表、贝达药业董事长丁列明则表示遗传办虽然对不涉及外流的遗传资源已经出台了备案管理制度，但前提条件要求国际合作临床试验必须“在临床机构开展”，而临床机构（医院）往往都缺少药代动力学检测和基因测序能力，必须委托第三方开展研究，这样一来人类遗传资源材料必须得出院，审核时就不符合备案的条件，也因此建议备案制度放开对委托第三方开展药代动力学检测或应用基因测序技术的硬性限制。

药品专利期限补偿制度

代表建议/议案

全国政协委员、中日友好医院保健部主任张洪春

“建立医药产业的专利补偿机制，对促进新药研发也至关重要。因为我国新药的审评审批时间较长，一个新药从研发到上市可能就已经把专利期用掉了一半以上，根据发达国家经验，建议我国的新药专利期从20年延长到25年。”

全国人大代表、恒瑞医药董事及战略委员会主任委员孙飘扬

“要加强知识产权保护，尤其要延长创新药专利保护期及加强创新药数据保护，国家强调这个问题已经很长时间了，也正在积极推动，但近几年确实还没完全落地，有关部门需要结合实际情况考虑如何加快知识产权制度落地，出台一系列细则，给整个医药创新注入活力。”

近十几年来，新药研发难度及投入不断加大，研发成功率呈现下降态势，根据艾昆纬IQVIA《2019 R&D Achievements》白皮书数据显示，由于所有开发阶段的成功率下降，综合成功率从2018年的11.1％下降至2019年的7.6％，远低于2009-2019年期间的平均12.9％。同时，由于临床试验以及行政审批耗费专利保护期，药品专利的实际保护期限相比其他专利明显较短，导致对专利研发的激励不足，影响新药研发的积极性。

为鼓励医药创新，弥补因行政审批而损失的专利有效期，欧美日本等国家纷纷制定药品专利保护期补偿制度，即某项专利药品专利期限届满后，在符合特定条件情况下，可获得额外的专利延长期限。近年来，随着我国鼓励创新药研发政策出台、自主创新能力的提高，自主研发的药品数量逐年上升，在此背景下对药品专利的保护也提出了新的要求，如何通过对药品专利有效期延长鼓励国内药物创新研发成为监管部门的一大考验。2017年，中共中央和国务院联合印发《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》中的第十七条明确指出“开展专利期限补偿制度试点，选择部分新药开展试点，对因临床试验和审评审批延误上市的时间，给予适当专利期限补偿”；2019年1月全国人大常委会发布的《中华人民共和国专利修正案（草案）》第四十二条增加对药品专利延长期限的规定，并且在2020年1月中美签署第一阶段经贸协议中对于延长专利期限等问题达成协议。

有学者认为，药品专利保护期补偿制度的建立将减少公众获得更好的药品的机会，以致会增加患者的就医负担，不利于仿制药市场的发展[4]。然而笔者认为在中国整体医药工业处于薄弱阶段加强对仿制药的保护无可厚非，但是在如今国内整体创新能力提升、中国药物由仿制转向创新的大趋势下，尤其在此次新冠疫情中暴露出来国内药物自主创新研发的短板，更凸显了自主创新药的重要性。药品专利保护补偿制度将促使国内更多的创新药出现，从长远来看对提升中国在全球医药市场地位、国内高中低收入患者都有着积极的影响。

当然，药品专利保护期限补偿制度不是孤立存在的，此次两会全国人大代表、恒瑞医药董事及战略委员会主任委员孙飘扬在议案中还建议尽快建立药品数据保护制度，因为只有建立及完善数据保护、药品专利链接制度、药品专利期限补偿制度、专利强制许可、药品优先审评制度等关于保护药品知识产权的“组合拳”，其中的单个制度才能更好地发挥它的作用。

其他热点议案

全国人大代表、人福医药集团董事长李杰

“针对研制创新药物的企业，政府加大扶持力度，希望税率可以进一步下降。”

全国人大代表、齐鲁制药集团总裁李燕

“完善鼓励供应链上游能力的建设，医药创新应提高到国家战略位置。”

三、结语

新冠疫情的爆发是对中国医疗健康体系的一次大的冲击，对创新性治疗药物的研发更是一次大的考验，同时此次疫情也暴露出我国在药物研发自主创新上的困境，如新机制治疗药物仍由欧美大药企主导、真正具有原创性、颠覆性或能解决问题的研究还不多、新药或疫苗绿色审评通道有待提升等等。此次两会的及时召开为医药界的代表们提供了献言献策的平台，围绕着新药审评审批、数据保护、药品专利保护等方面我们的建设仍然“在路上”，相信随着这些制度的不断完善以及现阶段利好政策的铺开落实，药企及CRO综合研发实力的提升，中国将走出一条具有自己特色的医药创新之路。

参考资料：

1、孔繁圃.药品审评改革进展情况[J].中国食品药品监管,2019(11):30-39.

2、任晓星,陈敬,史录文.我国加快新药审评审批的进展情况分析及思考[J].中国药房,2018,29(18):2453-2457.

3、中华人民共和国国务院. 中华人民共和国人类遗传资源管理条例[2019]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-06/10/content_5398829.htm

4、练茂荣.药品专利保护期限的延长及与“Bolar”例外之间的利益平衡[D].西南政法大学, 2014.

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